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國務(wù)院：大中城市不得采取購買房屋方式設(shè)置落戶限制
據(jù)《新京報》10月12日報道，推動1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的政策有了“任務(wù)單”。國務(wù)院辦公廳昨日發(fā)文，要求“十三五”期間，年均轉(zhuǎn)戶人口達到1300萬人以上，2020年時全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%。大城市的落戶政策不得設(shè)置要求繳納社保超5年的條件。
大中城市不得采取購房、投資納稅等方式設(shè)落戶限制，不得將放棄宅基地使用權(quán)作為“農(nóng)轉(zhuǎn)非”條件
城區(qū)人口不滿300萬不得采取積分落戶
國務(wù)院辦公廳昨日印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，明確了2020年前，約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的任務(wù)單。
具體為，“十三五”期間，戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均提高1個百分點以上，年均轉(zhuǎn)戶1300萬人以上。到2020年，全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到45%。
為此，《通知》要求全面放開放寬重點群體落戶限制，至于超大城市和特大城市的落戶政策，則要以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所（含租賃）、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要依據(jù)，區(qū)分城市的主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。
但是戶籍人口比重低的超大城市和特大城市，要進一步放寬外來人口落戶指標控制，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。
《通知》還提出，大中城市均不得采取購買房屋、投資納稅等方式設(shè)置落戶限制。城區(qū)常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。大城市落戶條件中對參加城鎮(zhèn)社會保險的年限要求不得超過5年，中等城市不得超過3年。
城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量與“農(nóng)轉(zhuǎn)非”落戶數(shù)掛鉤
《通知》提出，要建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。按照以人定地、人地和諧的原則，實施城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤政策，完善年度土地利用計劃指標分配機制，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的合理用地需求。同時，規(guī)范推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，建立健全城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)激勵約束機制。
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面，《通知》要求建立進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”維護和自愿有償退出機制，確保如期完成土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證，積極推進農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。
■ 焦點
1 特大城市分區(qū)制定落戶政策
《通知》還提出，特大城市要區(qū)分城市的主城區(qū)、郊區(qū)、新區(qū)等區(qū)域，分類制定落戶政策，重點解決符合條件的普通勞動者落戶問題。
“特大城市還有核心區(qū)、環(huán)境發(fā)展區(qū)對于人口的吸納程度不同”，中國人民公安大學(xué)教授劉宏斌分析，目前來看，特大城市因建設(shè)的不合理分布，導(dǎo)致人口主要集中在城中心，所以需要在疏散人口同時，進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城市功能的結(jié)構(gòu)性改變。
“比如在北京，低端產(chǎn)業(yè)、能源環(huán)境消耗比較大的產(chǎn)業(yè)就要向外轉(zhuǎn)移”，他說，這必然帶來城區(qū)人口的變化，所以中心區(qū)、外圍區(qū)等對于人口的數(shù)字要求是不一樣的，對于不同勞動力結(jié)構(gòu)需求也不同。
與此同時，還要滿足人民群眾到城市生活的需要，“不能一刀切”，所以只能根據(jù)各個城市發(fā)展需求的不同和準備進入城市的素質(zhì)、技術(shù)能力的不同，進行區(qū)別性的對待。
例如，城中心需要高素質(zhì)人才，低端人才的需求可能降低；外圍地區(qū)對低端和高素質(zhì)人才的需求比例也不一樣，但是城市發(fā)展需要新鮮血液和勞動力，所以大城市不可能完全拒絕外來人口遷入，而是可能根據(jù)城市發(fā)展區(qū)域性需求，進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。
2 除超大城市外放寬落戶條件
針對《通知》中，除極少數(shù)超大城市外，全面放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶條件的要求，劉宏斌表示，通過戶籍制度改變戶籍身份，將有助于農(nóng)業(yè)發(fā)展和城市人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整。
“目前我國人口的城市化比例偏低，與發(fā)達國家的60%有一定距離”，劉宏斌說，第六次人口普查顯示，目前城市人口不足50%，“這些還不是戶籍人口，里面有2億多流動人口，實際上戶籍不在城市中”。
如果不能通過戶籍制度成為“本地人”，則可能導(dǎo)致人口的隨意流動，而目前逐步推行的居住證制度也只是暫時性政策，不能保證流動人口真正享有常住人口的權(quán)益。
再加上雖然目前有不少省會以下城市放開了落戶條件，但是目前看效果并不理想，“涉及房屋、社保等多個條件”，劉宏斌說，流動人口進城落戶仍存門檻。
但是進城后的非戶籍人口，很難再適應(yīng)過去的生活，所以需要政策讓他們擁有一個“本地人”的身份標簽，能夠享受城市配套的子女教育、養(yǎng)老、失業(yè)、低保等各項福利政策。
怎樣全面放寬落戶條件？劉宏斌說，需要各地制定細則，比如租房也可以落戶，打零工或者長期就業(yè)情況，以及年工資收入等進行評判，“只要能夠適應(yīng)城市生活就可以”。
3 “農(nóng)轉(zhuǎn)非”不得要求放棄宅地
《通知》要求，不得強行要求進城落戶農(nóng)民轉(zhuǎn)讓其在農(nóng)村的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，或?qū)⑵渥鳛檫M城落戶條件。
劉宏斌介紹，此前“農(nóng)轉(zhuǎn)非”過程中，部分地區(qū)發(fā)生過為了人口城鎮(zhèn)化率，或是土地財政驅(qū)動下的急功近利做法，用強制流轉(zhuǎn)土地的方式轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份。
“這實際上很人性化地把自主權(quán)放在農(nóng)民手中”，他說，土地等是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)和根本，這一規(guī)定實際上表明了不能強制農(nóng)民離開土地的態(tài)度，讓農(nóng)民能夠自由處置擁有獨立使用權(quán)的事物，在進城過程中，權(quán)利不會受到侵害和侵蝕。
也就是說，農(nóng)民實現(xiàn)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”后，可能依然保留著土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)；對于愿意放棄的，也可以通過轉(zhuǎn)包等方式處置，國家需要出臺詳細后續(xù)配套政策。
集團公司 李元森
2016.10.12
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